"Hvis vi vil have fred, må Europa forberede sig på krig”

Introduktion

“Hvis vi vil have fred, må Europa forberede sig på krig”.[1] Sådan lød det fra formanden for Det Europæiske Råd, Charles Michel, da han i optakten til EU-topmødet d. 21.-22. marts citerede den romerske militærforfatter, Vegetius. Michel hævdede, at EU bør styrke sine forsvarskapaciteter og skifte til en krigsøkonomisk tilstand som reaktion på truslen fra Rusland. Og Michel er ikke den eneste fremtrædende EU-person, der taler om en europæisk krigsøkonomisk tilstand. Han følger nemlig i sporene på industrikommissær, Thierry Breton, der tidligere på året udtalte: "Vi er nødt til at ændre paradigmet og gå over til krigsøkonomi”.[2] Også Frankrigs præsident, Emmanuel Macron, har givet udtryk for, at landet omstiller sig til en krigsøkonomisk tilstand.[3]

Men hvad er en krigsøkonomi egentlig? Og hvad betyder det, når fremtrædende skikkelser i EU-regi og i medlemslandene hævder, at EU’s økonomi bør overgå til en krigstilstand?

 

Hvad er en krigsøkonomi?

Begrebet “krigsøkonomi” er ikke defineret som en fast størrelse. Det betyder f.eks. ikke, at en stat skal prioritere en bestemt procent af sit budget til forsvaret for at kunne kategoriseres som en krigsøkonomi. Overordnet er krigsøkonomi en tilstand, hvor en stat mobiliserer nødvendige ressourcer og omorganiserer sin økonomi med henblik på at imødekomme de militære krav, der opstår under krigstid. Det drejer sig blandt andet om mobilisering af arbejdskraft og ressourcer til militære formål. Derfor kan en krigsøkonomi variere afhængig af størrelsen og intensiteten af konflikten samt af statens kapacitet til at reagere økonomisk på situationen. Ofte forbindes en krigsøkonomi også med statens mulighed for ekspropriation. I sådanne tilfælde bliver forholdet mellem det statslige og det private mere flydende.

Russisk krigsøkonomi

Det hævdes ofte, at Rusland har omstillet sig til en krigsøkonomi. Dette kommer blandt andet til udtryk ved det russiske statsbudget, den omfattende ekspropriation og mobilisering.

Rusland er sat på krigsfod, og 30 % af statsbudgettet for 2024 går til forsvaret.[4] Den russiske forsvarsindustri er sat i omdrejninger, og den britiske tænketank, The International Institute for Strategic Studies (IISS), estimerer, at Rusland vil være i stand til at fastholde sit angreb på Ukraine med de nuværende nedslidningsrater i yderligere 2-3 år, og måske endda længere.[5]

I Rusland pågår en bølge af ekspropriationer, som er tiltagende i omfang, efterhånden som staten fortsætter med at konsolidere sin kontrol over forsvarsindustrien og samtidig beslaglægger aktiver fra “upatriotiske” forretningsfolk, som er bosat i udlandet.[6]

Den ukrainske efterretningschef, Vadym Skibitski, hævdede tidligere på året, at Rusland rekrutterer omkring 30.000 tropper om måneden.[7] Kremls retorik om, at Rusland ikke længere blot er en aktør i en særlig militær operation i Ukraine, men nu reelt befinder sig i en krig som følge af Vestens engagement, har givet anledning til gisninger om en yderligere russisk mobilisering.

Den russiske krigsøkonomi er klassisk i den forstand, at den er karakteriseret ved høje militærudgifter, omfattende grad af ekspropriation og en høj mobiliseringsrate.

Europæisk “krigsøkonomi”

EU er ikke en militær aktør. Desuden sker europæiske investeringer i forsvar og sikkerhed langt overvejende inden for de nationale budgetter. Ca. 1,2 % af EU’s budget for 2024 er dedikeret til sikkerhed og forsvar,[8] og da EU-traktaten begrænser EU’s budget i at blive anvendt til initiativer med militære implikationer, går denne procentdel reelt til forskning og teknologiudvikling.

Når fremtrædende skikkelser i EU-regi og i medlemslandene taler om “en EU-krigsøkonomi”, mener de derfor ikke en klassisk krigsøkonomi a la den russiske. En europæisk krigsøkonomisk tilstand er i stedet en industriel kapacitet, der tjener som en fødselshjælper og en motor, og som sætter medlemslandene i stand til at imødegå den trussel, som Rusland udgør for de europæiske lande. Og det er netop, hvad skikkelser som Michel, Breton og Macron ønsker sig. Deres appel er todelt.

Det handler dels om at støtte Ukraine i tilstrækkelig grad, og dels om de muligheder, som medlemslandene har for at opruste og derved opbygge en troværdig afskrækkelse overfor Rusland. Dette kræver en langt stærkere europæisk forsvarsindustri.

Finansieringsforslag

Breton har tidligere peget på, at løsningen på den manglende europæiske kapacitet til at producere forsvarsmateriel ligger i en fælles europæisk fond på € 100 milliarder.[9] Ifølge Breton kan dette beløb sikre, at EU matcher den russiske våbenproduktion inden for 18 måneder. Hvordan, en sådan fond i givet fald skulle finansieres, er et omdiskuteret emne. I marts i år præsenterede Kommissionen sin forsvarsindustrielle strategi og investeringsplan herfor, hhv. EDIS og EDIP. I investeringsplanen afsættes der € 1,5 milliarder fra 2025-2027,[10] hvilket fremstår undervældende, når man sammenholder det med Bretons ønske. Årsagen til det beskedne beløb er, at EU’s budgetramme begrænser Kommissionen muligheder for at øge budgettet på forsvarsområdet.

I stedet fremhævede Kommissionen både Den Europæiske Investeringsbank (EIB) og den private finansielle sektor som centrale finansieringskilder.[11] Det har blandt andet mødt opbakning af Finlands nyvalgte præsident, Alexander Stubb, som har tilsluttet sig forslaget om EIB som finansieringskilde. EIB er ejet af EU’s medlemslande og udlåner penge på gunstige vilkår til projekter, der understøtter EU-mål. EIB’s midler består af bidrag fra medlemslandene og aktiver på det internationale kapitalmarked. Imidlertid er en begrænsning her, at statutten for EIB ikke tillader investeringer i forsvarsindustri. Det vil derfor kræve, at der fra politisk hånd vedtages en statutmæssig ændring i EIB, så investeringsbanken kan investere i forsvarsindustri.

Private investeringer i europæisk forsvarsindustri har tidligere været præget af forsigtighed. Det skyldes blandt andet, at en væsentlig del af europæiske investorer har afvist at investere i forsvarsindustrien blandt andet med henvisning til ESG-krav. Derudover har investeringer i forsvarsindustrien ofte været forbundet med omdømmebekymringer. I januar lancerede Kommissionen og Den Europæiske Investeringsfond ‘Defence Equity Facility’ (DEF), en fond på € 175 millioner med det formål at stimulere udviklingen af et økosystem af private fonde, der investerer i forsvarsinnovation.[12] Kommissionen søger herigennem at fremme incitamentet for private aktører til at investere i den europæiske forsvarsindustri ved at signalere, at investering heri tjener fredens formål, altså “hvis vi vil have fred, må Europa forberede sig på krig”. Brancheorganisationen for danske forsikrings- og pensionsselskaber, F&P, mener dog, at der kan være behov for yderligere målrettede tiltag i EU for øge accepten af og forståelsen for forsvarsrelaterede investeringer.[13]

Den estiske statsminister, Kaja Kallas, har foreslået, at finansieringen kan ske ved fælles EU-låntagning.[14] Forslaget om lånefinansieringen har mødt opbakning i Central- og Østeuropa og af Macron. Omvendt ser det ud til, at lande som Tyskland og Holland i hvert fald indtil videre er skeptiske over for den mulighed.

Forslagene er der altså, men de fleste er endnu hverken politisk eller juridisk godkendt. Stats- og regeringscheferne skal drøfte finansieringen for det substantielle løft af den europæiske forsvarsindustri blandt andet til EU-topmødet i juni.[15]

Fælles for forslagene er, at de sigter mod at indføre en europæisk krigsøkonomi-tilstand, der mobiliserer nødvendige ressourcer og omorganiserer økonomien med henblik på at imødekomme de militære krav, der er opstået i kølvandet af Ruslands invasion af Ukraine. Den europæiske krigsøkonomi-tilstand adskiller sig dog fra den russiske ved ikke at være i nærheden af de høje procentsatser, som Rusland anvender på militære udgifter. Det skyldes, at det for mange EU-medlemslande stadig handler om at nå NATO’s mål om at anvende 2% af BNP på forsvar. Derudover er en europæisk krigsøkonomisk tilstand særskilt ved, at EU ikke er en egentlig militær aktør, men derimod har industripolitiske instrumenter, der kan understøtte styrkelsen af medlemslandenes militære kompetencer. Udover investeringer handler det blandt andet om at skabe et indre marked for forsvarsmateriel, som ikke eksisterer i nævneværdigt omfang i dag. Derudover drejer det sig om at skabe incitamenter til flere fælles indkøb og udvikling.

Der er dog en række udfordringer, hvis EU skal etablere en europæisk krigsøkonomisk tilstand. At investere i og handle med forsvarsmateriel er ikke som at handle med andre varer og tjenesteydelser i det indre marked. Men at det vil kræve betydelige investeringer i mange år fremover, er der ikke meget tvivl om. Heller ikke, at forslag til hvordan de investeringer skal finansieres vil fylde meget på EU’s dagsorden de kommende år.