Aktiveringen af direktivet om midlertidig beskyttelse var et migrationspolitisk eksperiment. Høje omkostninger får landene til at skære i støtten - men flygtningene kan blive en økonomisk gevinst.
Ruslands invasion af Ukraine har ført til at Europa i dag oplever det største flygtningepres siden 2. verdenskrig. Millioner af ukrainere blev drevet fra hus og hjem, og langt størstedelen søgte tilflugt i Europa. Ifølge Kommissionens seneste tal har knap 4,2 millioner ukrainske flygtninge fået tildelt midlertidig beskyttelse i EU.1
Det var første gang nogensinde, at EU's direktiv om midlertidig beskyttelse (2001/55/EC)2 blev aktiveret. Det var på sin vis et migrationspolitisk eksperiment. Direktivet, som blev vedtaget i 2001 i kølvandet på konflikterne i det tidligere Jugoslavien, giver adgang til en række sociale ydelser og rettigheder, herunder:
I modsætning til regulære asylansøgere har mennesker under midlertidig beskyttelse altså fri bevægelighed samt direkte adgang til det europæiske arbejdsmarked.
Læs også
Bestemmelsen omfatter alle ukrainske statsborgere og deres familier. Individer bosat i Ukraine der allerede har opnået international beskyttelse og statsløse personer er også omfattet.
I tillæg til de ukrainske flytninge har EU i 2022 og 2023 modtaget ca. to millioner regulære asylansøgere. Til sammenligning modtog man under flygtningekrisen i 2015 og 2016 ca. 2,4 millioner. Det almindelige flygtningepres er således lavere end under flygtningekrisen, men hvis man lægger de ukrainske flygtninge til, giver det et migrationspres på EU, der langt overstiger niveauet for flygtningekrisen i 2015-2016.
De ukrainske flygtninge er ikke ligeligt fordelt mellem EU's medlemslande. Håndteringen af flygtningepresset fra Ukraine er altså i høj grad en regional udfordring, der særligt påhviler Tyskland, Baltikum samt Central- og Østeuropa.
Tyskland og Polen er de to lande, som samlet set har budt flest af de ukrainske flygtninge velkommen. Der er kommet lige så mange ukrainske flygtninge til Tyskland i 2022 og 2023, som der i 2015 og 2016 kom asylansøgere.
Der tegnes imidlertid et andet billede, hvis man ser på, hvor stor en andel af befolkningerne, de ukrainske flygtninge udgør. Her er det Tjekkiet, Polen og de baltiske lande, som løfter det største ansvar. Omvendt udgør ukrainske flygtninge en forholdsvis lille del af befolkningen i store lande som Frankrig og Italien.
Det behøver dog ikke afhænge af en modvilje mod at modtage flygtninge fra Ukraine. I Frankrig fremhæves det, at der er en stor parathed hos de ansvarlige institutioner, men at de ukrainske flygtninge ikke selv søger mod Frankrig - blandt andet fordi der kun er et relativt lille ukrainsk community.4
Samlet set er antallet af ukrainske flygtninge stigende i det meste af EU, hvis man kigger på perioden fra november 2022 og november 2023. Antallet af flygtninge i denne periode er for stigende i de fleste EU-lande. De lande, der allerede har et relativt højt antal ukrainere per indbygger - bl.a. Irland, Tyskland og Polen - oplever en også markant stigning.
Det er kun nogle få lande, bl.a. Tjekkiet, som i forvejen huser mange flygtninge, der oplever en let tilbagegang.
Den skæve fordeling af udgiver bliver særligt tydelig, hvis man kigger på omkostningerne ved at huse flygtninge fra Ukraine. Tyskland og Polen har suverænt de højeste omkostninger til ukrainske flygtninge i EU. Det er bemærkelsesværdigt, at Polen samlet set har en større udgift til ukrainske flygtninge end Tyskland. Det er også bemærkelsesværdigt, at Frankrig har en relativt høj udgift til flygtninge, selvom andelen af ukrainske flygtninge i Frankrig er relativt lav.
Det skal fremhæves, at tallene er anslåede beløb. Bag udregningen står det tyske Institut für Weltwirtschaft i Kiel, som baserer deres udregning på et OECD-estimat for omkostningerne ved at give én flygtning adgang til en række basale velfærdsydelser som skole og sundhedsvæsen samt almindelig livsunderhold.5 Dertil kommer, at der sandsynligvis er et stort mørketal, da mange familier privat har sørget for underholdet af ukrainske flygtninge.
Hvis man gør udgifter op som andel af BNP, tegner sig dog et anderledes billede. Her er det de mindre velstående EU-lande, særligt Polen, Tjekkiet, Slovakiet, Bulgarien og de baltiske lande, som har de største omkostninger ved at huse flygtningene. Det hænger ikke nødvendigvis sammen med, at landene huser mange ukrainske flygtninge, men snarere sammen med landenes generelle finansielle råderum.
For at imødekomme disse omkostninger har EU-Kommissionen af flere omgange tilført ekstra midler til lande, som yder en særlig indsats med at håndtere flygtningene. Eksempelvis stillede stillede Kommissionen d. 18. maj 2022 400 millioner euro til rådighed for Polen, Rumænien, Ungarn, Slovakiet, Tjekkiet, de baltiske lande og Cypern6, 7 , d. 22. oktober 2022 blev 144,6 millioner euro stillet til rådighed for Polen8 og 18. december modtog Bulgarien, Tjekkiet, Polen og Rumænien 65 millioner euro.9
De høje udgifter har fået flere lande til at signalere, at de vil sænke støtten til de ukrainske flygtninge, bl.a. ved at reducere boligstøtten. I marts 2023 halverede Polen boligstøtten til ukrainske flygtninge10 , og Tjekkiet har gradvist indskrænket adgangen til boliger samt reduceret boligstøtten.11, 12, 13 I Irland, som har oplevet en høj tilvækst af ukrainske flygtninge i løbet af det seneste år, har man også reduceret boligstøtten med over 80% – fra 220 euro om ugen til 38,30 euro om ugen – og sat en øvre grænse for, hvor længe ukrainske flygtninge kan bo i anvist bolig.14 Der et sammenfald mellem de lande, der tager mange flygtninge fra Ukraine, og de lande, der planlægger besparelser på diverse ydelser til flygtningene.
Også i større og rigere lande som Tyskland og Frankrig drøftes det, om man kan opretholde støtteniveauet. I Tyskland har oppositionspartiet CDU indtaget synspunktet, at ukrainske flygtninge bør modtage asylstøtte i stedet for kontakthjælp – et beløb, der er omtrent 20% lavere.15, 16 I Frankrig, hvor den franske stat bruger dobbelt så meget på en ukrainsk flygtning som på en regulær asylansøger, er der sået tvivl om, hvorvidt man kan fortsætte med at kompensere private familier, som huser ukrainske flygtninge.17, 18
Krigen i Ukraine har stået på i snart to år, og der er stadig ingen udsigt til en afslutning. EU-landene skal således med al sandsynlighed huse ukrainske flygtninge også i den nærmeste fremtid. Dertil kommer, at en betragtelig del af de ukrainske flygtninge planlægger at blive i EU efter at krigen afsluttes.19 Direktivet om midlertidig beskyttelse blev aktiveret d. 4. marts 2022 og automatisk forlænget med ét år, så det ville udløbe d. 4. marts 2024. Det blev d. 28. september 2023 forlænget igen, således at det i dag løber til d. 4. marts 2025.20 Direktivet kan forlænges yderligere. Det er endnu ikke afklaret, hvordan EU vil forholde sig til de ukrainske flygtninge, der opholder sig efter krigens ophør.
Der er en række mulige forklaringer på, hvorfor ukrainerne ikke planlægger at rejse hjem: For det første er mange glade for at være der, hvor de er - og jo længere, ukrainerne bliver, jo højere chance er der for, at de bliver glade for det, viser undersøgelser.21, 22 For det andet er EU-landene tilsvarende interesserede i, at ukrainerne bliver, fordi de kan vise sig at blive en vigtig del af arbejdsstyrken. For det tredje kan visse ukrainske politikker afholde ukrainerne fra at rejse hjem - bl.a. frygten for, at der kan være retslige konsekvenser ved at have forladt Ukraine i krigstid.23
Det kan imidlertid også vise sig at blive et problem for Ukraine. På kort sigt har det ukrainske militær brug for nye soldater - den ukrainske forsvarsminister har bl.a. anmodet de omkring 200.000 ukrainske mænd i den værnepligtige alder, der opholder sig i Tyskland, om at vende hjem og melde sig til hæren24 På langt sigt har Ukraine et behov for folk i den arbejdsdygtige alder, der kan understøtte en udfordret demografi og den store genopbygningsopgave.25
Flygtningene er dog ikke kun en udgift. Tværtimod kan de også være en gevinst for de europæiske arbejdsmarkeder, fordi de genererer skatteindtægter gennem deres deltagelse på arbejdsmarkedet. En beregning fra den polske udviklingsfond viser, at ukrainske flygtninge i 2023 generede flere skatteindtægter end -udgifter.26, 27
Hvis man ser på integrationen på arbejdsmarkedet, går det overordnet set godt:28
Som grafen viser, er beskæftigelsesraten ganske høj på tværs af Europa - i Danmark kan den endda være op mod 80%, hvis man kun medregner de flygtninge, der vurderes som arbejdsmarkedsparate.29 Det er dog vigtigt at fremhæve, at beskæftigelseskvotienterne stammer fra en række forskellige undersøgelser og dermed kan være vanskelige at sammenligne på tværs af landene.30
Tendentielt går det fremad med beskæftigelsen. Eksempelvis viser tal fra Tyskland, at beskæftigelsen er steget fra 16% i efteråret 2022 til 23% i midten af 2023.31
De ukrainske flygtninge har overvejende et ret højt uddannelsesniveau. Et studie fra Danish Refugee Cohort (DARECO) viser, at omtrent 43,5% af de ukrainske flygtninge en lang videregående uddannelse, mens hhv. 7% og 16,5% har en kort eller mellemlang videregående uddannelse.32 I Tyskland har 45% af de 25-59-årige en form for akademisk uddannelse, mens 28% har en ikke-akademisk uddannelse. Til sammenligning har 27% af tyskerne i samme aldersgruppe en akademisk uddannelse.33 Tilsvarende tal gør sig gældende for Polen.
Der er dog også mærkbare regionale forskelle, som der kan være flere grunde til. I Tyskland har faktorer såsom mulighed for børnepasning og sprogkundskaber været en hindring34, 35 , mens også bureaukrati nævnes som en barriere i bl.a. Tyskland og Østrig.36 Graden af digitalisering ses også som en vigtig faktor, hvor bl.a. Danmark, Sverige og Holland fremhæves som gode eksempler.37 Samtidig er det muligt, at sociale netværk og kulturelle ligheder kan være befordrende for integrationen i fx Tjekkiet og Polen. Endelig kan de forholdsvist lave flygtningeydelser i lande som Tjekkiet og Polen skabe et incitament for at finde et arbejde.
Der er også en vis skævhed mellem landene, hvis man kigger på fordelingen mellem alder og køn.
For det første kan man fremhæve, at de fleste lande overvejende har fået flest i den arbejdsdygtige alder. Dermed har alle EU-landene adgang i mere eller mindre grad adgang til en arbejdsstyrke.
Omvendt er der dog visse lande, der modtager disproportionalt mange af en bestemt aldersgruppe. I Tyskland og Italien er der eksempelvis dobbelt så mange over 65 år som i Polen og Tjekkiet - 8% mod 4%. I Polen er tilgengæld 44% af de ukrainske flygtninge mindreårige, i Tyskland og Danmark knap hver tredje, i Tjekkiet omtrent hver fjerde.
Disse skævheder stiller landene i ret forskellige positioner og kan lægge et yderligere pres på lande, der i forvejen har udfordringer: eksempelvis har Tyskland længe manglet institutionspladser til børn - 430.000 ifølge en nyere undersøgelse.38 Dette kan samtidig have konsekvenser for deltagelsen på arbejdsmarkedet, idet flere ukrainske forældre vil se sig nødsaget til at blive hjemme for at passe deres børn.
Hvis man ser på kønsfordelingen, kan man konstatere en lignende skævhed.
I Tjekkiet er fx hver fjerde ukrainske flygtning en mand mod blot hver tiende i Italien. Denne kønsfordeling kan ifølge visse studier have en indvirkning for deltagelsen på arbejdsmarkedet - bl.a. viser en undersøgelse fra Sverige, at ukrainske mænd tenderer til at have en lidt højere beskæftigelsesfrekvens end ukrainske kvinder.39 Det vil kræve en nærmere undersøgelse at fastslå konsekvenserne af den skæve kønsfordeling på tværs af EU-landene.
Kønsfordelingen har dog ændret sig med tiden. Eksempelvis viser et studie fra det tyske forskningsinstitut Ifo, at andelen af ukrainske mænd, der flygter til Tyskland, er steget fra 7% til 21%.40
Denne udvikling har affødt en debat i blandt andet Tyskland41 og Frankrig42 om en mulig udlevering af de ukrainske mænd i den værnepligtige alder, og den ukrainske forsvarsminister har som nævnt ovenfor da også appelleret til ukrainske mænd om at vende hjem. Den tyske justitsminister Marco Buschmann har imidlertid blank afvist, at det kan komme på tale43 , og ej heller det franske justitsministerium har planer om udlevering.44
I sidste ende vil det være op til EU-landene selv, om man vælger at udlevere de ukrainske mænd. Reglerne for udlevering fra EU-lande til tredjelande er fastskrevet i Europarådets udleveringskonvention af 1957, og disse siger, at udlevering på baggrund af handlinger, der er strafbare efter millitær lovgivning - for eksempel faneflugt eller at modsætte sig krigstjeneste - er undtaget fra udleveringsreglerne.45, 46
Tænketanken EUROPA indtager ikke holdninger som organisation. Denne tekst repræsenterer alene – som alle udgivelser fra Tænketanken EUROPA – forfatterens/forfatternes betragtninger.
Bliv opdateret på europæisk politik og hele verdenssituationen
